ELEFANTES BLANCOS

Sin embargo, en el sector público esto no tiene sentido, pues si bien los gobiernos pueden estar interesados en hacerse propaganda de ese tipo, la ineficiencia sistemática no les sería beneficiosa para su popularidad general. Además, muchas de estas obras quedan inacabadas o en eterna construcción. Existen diferentes hipótesis sobre el porqué de la existencia de los elefantes blancos. Se entiende con facilidad que los políticos quieran hacer obras de grandes magnitudes, históricamente todos han querido dejar su huella, lo que no se entiende, es porque, en la actualidad, tantas de estas obras tienen que ser fallidas.

Muchas son las teorías que intentan explicar en qué forma los políticos escogen la cantidad y la dirección del dinero público. Coate y Moris[1] (1995) suponen que los elefantes blancos son una forma de dirigir recursos a grupos de interés de forma un poco menos descarada que directamente transferirles el dinero, sería una forma de ejercer el clientelismo protegiendo su reputación. Lizzeri y Persico[2] (2001) sugieren algo similar y agregan que un sistema electoral proporcional a los votos va a desembocar en mayor oferta de bienes públicos deseables que uno en el que el ganador “se lleva todo” (hiperpresidencialismo). Sin embargo, la intuición supone que justamente a tus partidarios les quieres dar obras de la mejor calidad, para que lo sigan siendo. Estas teorías no explican la INEFICIENCIA REPETITIVA.

Ahí entra la visión del intercambiador de cocos y el vikingo RAGNAR[3] (2002), para ellos, la ineficiencia es de hecho un CÁLCULO POLÍTICO ¿Como puede ser beneficioso ser ineficiente INTENCIONALMENTE? Según estos autores se trata de la posibilidad de comprometerse con el proyecto. Están de acuerdo con  que los elefantes blancos son proyectos clientelistas. Si bien son socialmente ineficientes, favorecen a cierto grupo social. Construir esos proyectos inmensos genera trabajo y mueve la economía local, obviando claro, como lo hacen muchos votantes, el efecto fiscal.

Pero ¿por qué perder popularidad con el resto de la sociedad? El político representante de ese grupo le interesa ganar votos con ese proyecto, si el proyecto fuese eficiente entonces la oposición puede comprometerse de forma creíble a seguir el proyecto en caso de ganar las elecciones, por otro lado, si el proyecto es ineficiente, la oposición no podrá comprometerse a su continuación, por lo que el grupo favorecido por ese proyecto tiene la obligación de votar por el oficialismo para extender su beneficio.

Es decir, la ineficiencia del proyecto es la amenaza que compromete a la población local con el político en el poder. Si pierde las próximas elecciones, el siguiente gobierno abandonará este proyecto inviable. La población del lugar donde se construye el elefante blanco está secuestrada por el político, pues la creación de empleo y por tanto las posibilidades de desarrollo dependen de la reelección de este último. La ineficiencia crea una relación de dependencia entre los habitantes cercanos al elefante blanco y el político en el poder. Las ratas asustan al elefante para que este tome rehén a los monos.

Por ejemplo, para la provincia de Manabí, una de las regiones más densamente pobladas del Ecuador, el terreno baldío que llaman de refinería del pacifico es un proyecto que generó miles de trabajos y por tanto de consumo en la región. El gobierno gastó 1600 millones de dólares y 8 años para construirla[4], para la siguiente elección lo único que existía todavía era un terreno aplanado, y ganó el oficialismo, con su mayor base electoral justamente en esa provincia. 4 años después, la oposición se hizo con el poder (sin ganar elecciones) y esa refinería sigue viva únicamente en los planos, ahora sin generar ningún empleo tampoco. Básicamente, los políticos escogen los beneficios electorales de crear un “voto duro” a través del elefante blanco por sobre los beneficios económicos del mismo proyecto realizado de forma eficiente.

Entre los resultados del modelo de estos autores, está el de que entre más valor le dé el político a ser reelecto, más probable es que los proyectos económicamente ineficientes, sean eficientes políticamente. De esta forma se explica que estos proyectos abunden en los países petroleros. Se crea un círculo vicioso, pues entre más corrupto es un político, más valor dará a la reelección, para no enfrentar a la justicia, y así, más elefantes blancos implementará. Otro más de los tantos círculos viciosos de la economía y de las instituciones. De igual manera, entre más la economía sea prioridad para los votantes por sobre los otros factores, mayor probabilidad tienen estos proyectos de acontecer. La economía es prioritaria para el votante donde existe pobreza, causando proyectos que te empobrecen más. Así interactúan sociedad e instituciones, la pobreza de la una es la degradación de la otra.

Williams[5] (2017) analiza 14 000 pequeños proyectos de gobiernos locales en Ghana entre el año 2011 y 2013. Según sus estimaciones un tercio de esos proyectos nunca llegaron a su fin, despilfarrando el 20% del gasto gubernamental. No es un número que sorprenda mucho a los economistas puesto que Olken[6] (2007) estima la perdida en corrupción para la construcción de autopistas ser de 24% en Indonesia, mientras Finan y Mazzocco[7] (2016) estiman que, un 26% del gasto público de Brasil se distorsiona por intereses políticos y electorales.

En fin, Williams postula que simplemente, los proyectos que se construyen son el resultado de una negociación política y social. La característica principal de esta negociación es que es INTERTEMPORAL, lo que genera problemas de credibilidad, en política, el compromiso de hoy es la mentira de mañana.  Estas negociaciones son inherentemente inestables, pues, las prioridades sociales van cambiando al igual que los políticos van rotando y el poder de negociación de los sectores evolucionando. El autor demuestra que la interrupción de estos proyectos se dio justamente porque el gasto colectivo se desvió hacia nuevos proyectos. Cómo si a mitad del helado a uno se le quitarán las ganas y lo deje para comer un arroz con huevo, para cuando me dio ganas de helado de nuevo, este ya se derritió. La inestabilidad en el tiempo de las negociaciones sociales culmina en proyectos inacabados.

Si me permiten ejercer una teoría propia, es también que los elefantes blancos son causados por la corrupción. Sea su ineficiencia planeada o no, queda claro que en los proyectos donde hay presencia de corrupción hay menos interés en que este sea auditado, por lo que la empresa constructora puede darse el lujo de construir tan barato como quiera. Los proyectos se hacen para poner sobreprecio, hacer propaganda y ganar votos; el sobreprecio causa la ineficiencia. En Brasil, la corrupción trascendió los colores políticos durante la construcción de estadios para el mundial, al final, acabaron con un estadio convertido en terminal de buses en la región amazónica de Manaus. Los proyectos son ineficientes desde el vamos, pues su misma ubicación se elige en base a la corrupción y el clientelismo.

Locatelli y otros italianos[8] (2016) se proponen dilucidar las causas y consecuencias de la corrupción en estos megaproyectos. El ciudadano común acostumbra a culpar de la corrupción a individuos, para estos autores existen características institucionales que vuelven la corrupción endémica al contexto, por tanto, no se puede hacer la evaluación normal de gestión de proyectos sin tomar en cuenta el contexto de corrupción institucional en que estos suceden. La corruptela puede tomar muchas formas, sobornos, extorsión, fraude, abuso de poder, nepotismo, etc. La forma más habitual para estos proyectos en Latinoamérica me parece a mí, es la mezcla entre nepotismo y sobreprecios. Le das la obra a tu pana y que cobre 10 veces el precio de mercado. Luego, como no se puede llegar tarde dos veces, el compadrito también ahorra comprando los materiales de la peor calidad posible.

En teoría, estos proyectos deben ser adjudicados por concurso, sin embargo, si son los mismos oficiales corruptos quienes crean el concurso y manipulan las reglas, con facilidad puedes coludir con la empresa del socio a quien se lo quieras regalar. Es decir, en un ambiente institucional de corrupción, naturalmente se buscará escoger a las empresas corruptas, dejando fuera del mercado a las honestas, o directamente obligándolas a torcer su moral para participar.

¿Como haces concretamente para escoger a tu pana en un concurso legal? Los organizadores pueden escoger qué empresas invitan. Pueden usar calificaciones de proyectos pasados para hacer su pequeña lista de favoritos, pueden escoger una tecnología “necesaria” que coincidencialmente será la de su compinche, pueden aprovechar la información confidencial, o simplemente declarar estado de emergencia y escoger a dedo sin realizar el concurso.

¿Cuáles son las características que hacen que un proyecto tenga mayor probabilidad de ser corrupto? Mientras más grande sea el proyecto más fácil esconder los sobornos e inflar los precios, el hecho de ser únicos los hace menos comparables, y justamente más fáciles de inflar. Generalmente, entre más metido está el gobierno, más corrupto es. Cada vínculo contractual representa una oportunidad más de meter un soborno para la adjudicación de este, mientras la alta complejidad permite esconderlos más fácilmente detrás del mal manejo. La poca frecuencia los vuelve esenciales para la supervivencia del contratista, por lo que lo motiva a sacarle el máximo jugo posible. La falta de transparencia y de seguimiento del proyecto facilita la corrupción, ergo los contratos deben ser públicos. En fin, varios factores técnicos y sociales, pues también la misma cultura de corrupción hace que, en ausencia de esta, el proyecto ni siquiera se realice.

Ahora, claro si fuese solo la corrupción podríamos cubrirnos bajo el manto del “rouba, mas faz” o “roba, pero hace”. Sin embargo, la corrupción afecta a la eficiencia misma del proyecto. Desde el vamos, se escoge a la empresa más corrupta y no a la más eficiente. Lo atrasa y aumenta el costo de la infraestructura y reduce su calidad. Cómo la corrupción se hace y se repite dentro del círculo de confianza, favorece a las peores plagas de la economía: los monopolios y la concentración de mercado. No es por nada que justamente ODEBRECHT es de las constructoras más grandes del continente. Literalmente acumuló dinero y poder de mercado gracias su división de sobornos.

Finalmente, debido al mayor precio de construcción y de mantenimiento, aumentan los costos operativos lo que se refleja luego en precios que excluyen a los pobres de su uso. Cómo gran ejemplo de varios de estos atributos, el metro de Quito está listo desde 2016, sin embargo, el municipio todavía no logra encontrar un precio en el que pueda funcionar sin perdidas. Difícilmente lograrán cobrar un dólar por un trayecto que se hace en bus con 25 centavos. El efecto de la corrupción no fue contemplado en el estudio de viabilidad, y finalmente el proyecto resultó inviable. Cada año adicional que se demora en abrir se degrada más la calidad del material, generando un costo futuro mayor si algún día se digna en funcionar.

Estas inversiones no son tan solo un desperdicio de recursos estatales y una burla a la población que las paga. Bancalari[9] (2020) se dedica a estudiar los efectos de un proyecto nacional de alcantarillado en Perú comenzado en 2005. El gobierno gastó 3.000 millones de dólares para iniciar 6.000 alcantarillados, aun así, el 80% de esos proyectos pararon por al menos un año hasta una década entera, y hasta el 2015 el 35% seguía incompleto, a pesar de un desembolso del 40% del dinero. La autora usa algunas variaciones geográficas para aproximar cómo se hubiesen comportado los proyectos si hubiesen obedecido UNICAMENTE a consideraciones de costos. Controlando para los varios factores, encuentra que, por cada proyecto adicional en el distrito, la mortalidad infantil, y de menores de 5 años, aumentaba en un 6%.

Esto se debería a que los proyectos causaron cortes de agua y deterioro de las prácticas de saneamiento básico y las excavaciones dejaron zanjas de hasta 2 metros de profundidad en las que se acumulaba el agua, proliferando enfermedades infecciosas como el dengue, y hasta con niños ahogándose dentro. Quienes dicen que la corrupción es la verdadera pandemia tienen toda la boca llena de razón, lástima que para esa no exista vacuna.

Las raíces de los problemas con estos elefantes blancos son dos, la una es transversal a toda la institucionalidad, la corrupción, la otra raíz, es el problema de COMPROMISO INTERTEMPORAL generados por los incentivos políticos, clientelistas o electorales. Además de su falta de conocimiento en gestión de proyectos, los políticos toman decisiones en base a lo que los mantendrá en el poder y no en lo que maximizaría el bienestar. Por eso, Williams propone cambiar las reglas del juego a nivel subestatal, que se prohíba comenzar un proyecto hasta que no se haya acabado el que está en curso, de forma que la inestabilidad política no impida que se complete.

A nivel de pequeños proyectos gestionados por municipios es una idea que parece posible y funcional, sin embargo, a nivel estatal esta solución podría sacar el tiro por la culata, pues la perdida de dejar la inversión estancada hasta que acabe el proyecto también puede ser enorme.  Como posible remedio para mitigar este problema, propongo que, si bien la democracia indica que son los oficiales electos quienes tienen que escoger los proyectos, sea una institución independiente, como la banca de desarrollo, quien se encargue de la implementación.

De esta forma, no podrá tomarse preso al votante con la ineficiencia, los proyectos se acabarán sin importar quien gobierne, pues la negociación social pierde su carácter intertemporal, y las consideraciones electorales serian únicamente sobre qué proyecto se realiza. De hecho, la banca de desarrollo uruguaya se jacta de que su éxito, y el de su país en general, viene justamente de que sus planes de largo plazo están bien definidos y son independientes de las inclinaciones del gobierno de turno. Las bancas de desarrollo nacionales ya poseen el conocimiento de gestión de proyectos y de financiamiento, también están conscientes que cualquier alegación de corrupción afectaría toda su rentabilidad. Aún así, el tema de la corrupción endémica de nuestras instituciones ameritará pronto una serie completa para analizar su naturaleza, sus causas y sus consecuencias.

Este sería un pequeño cambio institucional que influiría de lleno en todo el ecosistema económico. Para que tengan una idea de la importancia, según el diario El Tiempo[10], la contraloría de Colombia encontró en el país 1 300 elefantes blancos, obras inconclusas y abandonadas o con retrasos de años o décadas. Estiman el despilfarro en 20 billones de pesos colombianos o 5 mil millones de dólares. Básicamente, la mitad de lo que se destinó para educación en 2020 o el 64% del presupuesto de salud en este año pandémico.

Si bien delegar la implementación podría solucionar el problema de la ineficiencia, seguiríamos con el problema de la forma en que se asignan los fondos según los grupos de interés. Justamente, en su estudio sobre la asignación del bien público en Brasil, Finan y Mazzoco realizan simulaciones de resultado con diferentes sistemas electorales. Muestran que, si los votantes tuvieran simplemente que aprobar o desaprobar a los políticos, en vez de escoger uno dentro de esa piscina de candidatos, se reducirían las distorsiones de asignación de bienes públicos en un 7,5%.

Finalmente, también vale analizar el caso por caso, pues, por ejemplo, tomando en cuenta que uno de los factores que convierte al proyecto en un generador de corrupción es su tamaño, y su gestión pública, para algunos sectores como el de la energía renovable se podría delegar a pequeños actores privados. Por ejemplo, en vez de construir megaproyectos energéticos, se podría asignar ese dinero para sistematizar tasas de interés especialmente bajas para ese sector, alzando su rentabilidad y permitiendo que en vez de que un solo actor público asegure la provisión de energía, sean miles de privados. Luego, que la distribución sea hecha a través del estado, es decir que, en vez de tener un monopolio, tenga un monopsonio. Al ser el único consumidor, el estado tendrá el mismo poder regulatorio sobre el mercado energético sin tener que ocuparse de los problemas productivos y evitando los problemas distorsionantes del monopolio. Este es un tema que planeo abordar con mayor profundidad en un artículo posterior cuando continuemos con la conversa sobre recursos naturales.