CHILE DECIDE EL DESTINO DE SUS GENERACIONES FUTURAS

Más allá del apruebo y el rechazo

El estallido y crisis social vividos en Chile desde octubre del 2019 dieron paso al proceso constituyente que actualmente está en curso. Luego del aplastante triunfo del “Apruebo” y la “Convención Constitucional” en el plebiscito de octubre del 2020, el siguiente paso es la elección de las 155 personas que van a escribir la nueva constitución y, por ende, definir en gran parte el futuro del país y sus generaciones venideras.

A la elección se han presentado cerca de 1.200 candidaturas, representando tanto a partidos políticos, candidaturas independientes y representantes de pueblos originarios, lo que genera esperanza en el proceso. De hecho, la elección ha generado un interés inédito y, a pesar de la pandemia del COVID-19, se espera una mayor participación que en elecciones pasadas en el país. A este interés por la relevancia del proceso constituyente se suma el generado por la regla de paridad de la constitución y los 17 escaños reservados para los pueblos originarios del país.

Dentro de la convención, habrán importantes discusiones que se darán en materias económicas y que moldearán las políticas que tomarán los futuros gobiernos y las posibilidades que estos tendrán, así como la relación que tendrán con otras instituciones al respecto. La idea de este artículo es, en primer lugar, presentar la base ideológica de la actual constitución y, luego, plantear algunas discusiones sobre temas relevantes y ciertas oportunidades que se abren a través de la nueva constitución.

La economía en la constitución de 1980

La forma en que la constitución de 1980 aborda el modelo económico y de desarrollo tiene diversas influencias e inspiraciones del mundo neoliberal. Conocido es el rol que jugaron los Chicago Boys en la política económica, así como la influencia que Milton Friedman tenía sobre estos, existen interesantes teorías y estudios sobre otras influencias que pueden haber tenido los miembros de la Comisión Ortuzar[1] en la forma en que abordaron las materias económicas en la constitución.

Una influencia que tuvo la comisión y que puede ser vista en gran parte de la articulación de la constitución es James Buchanan y su teoría de Public Choice[2]. A través de esta teoría y las ideas de Buchanan, se refuerza la necesidad de usar normas constitucionales para dificultar (o derechamente impedir) una mayor redistribución de la riqueza, buscando la generación de un consenso (evidentemente ficticio) que vaya en esa línea y potencie la estabilidad institucional. Esto afecta directamente las posibilidades de los gobiernos en expandir su política fiscal o de establecer tributos progresivos, centrándose en el control del déficit, dificultando la implementación de, por ejemplo, políticas keynesianas.

Por otro lado, una influencia que puede ser vista en las normas es la de Friedrich Hayek, principalmente en la creación de una utopía capitalista y una sociedad comercial[3]. Hayek visitó Chile (pero probablemente no subió el cerro San Cristobal ni probó una piscola, claramente no vino por turismo) en dos ocasiones, la primera durante la redacción de la constitución, en 1977, y la segunda, luego de su aprobación en 1981. De sus visitas se sabe que, luego de la primera, envió una copia del capítulo “A Model Constitution” de su obra Law, Legislation and Liberty al dictador Pinochet en seguimiento de la reunión que sostuvieron. Su influencia directa ha sido cuestionada por ciertos actores, pero es evidente que muchas de sus ideas quedaron reflejadas en el texto y sus posteriores normas complementarias.

Y luego, más allá de las influencias de economistas de renombre internacional (los ya mencionados Friedman, Buchanan y Hayek), el rol que jugó el abogado chileno, Jaime Guzmán en la constitucionalización del Orden Público Económico (OPE) neoliberal es digno de considerar. Como se puede ver en las actas de la Comisión Ortuzar, en esta discusión participaron también conocidos Chicago Boys, tales como los entonces ministro de Hacienda, Sergio de Castro, y ministro de Economía, Pablo Baraona. El objetivo de Jaime Guzmán en la constitución puede ser resumido en una frase de su autoría: “La Constitución debe procurar que si llegan a gobernar los adversarios, se vean constreñidos a seguir una acción no tan distinta a la que uno mismo anhelaría, porque – valga la metáfora – el margen de alternativas que la cancha imponga de hecho a quienes juegan en ella sea lo suficientemente reducido para ser extremadamente difícil lo contrario” (así, directo, tal como leen).

Bajo esta idea se desarrolla el modelo de un Estado subsidiario con fuertes restricciones a la participación del Estado en la economía. Si bien la constitución chilena no menciona explícitamente el principio de subsidiariedad o el libre mercado, fue a través del gran énfasis puesto en la libertad de empresa que se llega a este modelo. La libertad de empresa es usada prácticamente como dogma para desacreditar ideas enfocadas en la redistribución de la riqueza y otras formas de participación del Estado en la economía. De la misma forma, este principio se ve reflejado en ciertos derechos consagrados en la constitución, como por ejemplo en salud, en donde la constitución garantiza el derecho (o como le dicen, la libertad) a elegir entre salud pública o privada, mas no asegura realmente la atención sanitaria. Similar es lo que ocurre en materia de educación, en donde la libertad de empresa tiene su espacio a través de la libertad de enseñanza, permitiendo a cualquier persona a emprender en todos los niveles de educación. Así, en distintas materias y con distintos ejemplos, el modelo de un Estado subsidiario está arraigado en la Constitución Política de la República, imponiendo a través de sus normas el modelo económico del país.

Algunos debates económicos en la nueva constitución

Estando ad portas de la elección de las y los miembros de la Convención Constitucional de Chile[4], no faltan las ideas sobre lo que debe incluir la nueva constitución en materia económica y cómo estos deben verse reflejados en el texto. Con tantas propuestas, hay que informarse bien, pues muchas pueden en realidad ser confusas, contradictorias o una forma distinta de decir lo mismo que existe hoy . En los siguientes párrafos revisaré algunos de los temas que creo serán relevantes en la discusión dentro de la convención y que debemos seguir con atención, así como ciertas propuestas que existen en las distintas fuerzas al respecto.

Sin embargo, estimados, esta sección no busca ser un análisis exhaustivo de las propuestas y diferencias en los programas, lejos de esto, es más bien una especie de presentación sobre ciertos temas que podrían generar álgidas y acaloradas discusiones y votaciones.

El Banco Central

En primer lugar, y siendo un tema que ya ha sido abordado acá en El Periférico, es el Banco Central. Actualmente el Banco Central está regulado en el Capítulo XIII de la CPR, definiéndolo como un “organismo autónomo, con patrimonio propio, de carácter técnico”. La CPR le permite solo tener relación con instituciones financieras públicas o privadas y le prohíbe (salvo en ciertas excepciones) adquirir documentos emitidos por el Estado (incluyendo sus empresas). Otras regulaciones con respecto al Banco Central son dejadas para una Ley Orgánica Constitucional[5], en la que se estipula el mandato del mismo en su Artículo 3, “velar por la estabilidad de la moneda y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos”. A su vez, señala que el Banco Central deberá informar tanto al Presidente de la República como al Senado respecto de las políticas y normas que dictamine.

Considerando lo anterior, el debate constitucional deberá revisar la idoneidad de la autonomía del Banco Central, así como también su mandato. Algunas preguntas y propuestas que surgen van de la mano con el control democrático que deben (o no) tener los consejeros del Banco Central, principalmente desde el congreso (como si lo tiene, por ejemplo, el poder judicial). En lo que respecta al mandato del Banco Central, está la discusión sobre si este debería ampliarse para incluir aspectos relacionados al empleo o incluso, en un tema con aparente menor consenso, la diversificación productiva y de exportaciones. Finalmente, otro punto relevante a discutir sobre el rol del Banco Central son las inhabilidades para ejercer otros cargos públicos (electos o designados) o privados con posterioridad a un paso por el Banco Central.

El Modelo de Desarrollo

Otro tema relevante que deberá ser analizado y discutido por la Convención Constitucional tiene relación con el modelo de desarrollo que tendrá el país. La discusión sobre este tema tocará diversas materias relevantes para el análisis, tanto desde lo económico, lo social y lo medioambiental.

La primera discusión al respecto será sobre qué tanto tendrá que decir la nueva constitución sobre el tema. Por un lado, existen propuestas que buscarán establecer en la constitución ciertos artículos que orienten el desarrollo hacia ciertas ideas, limitando las acciones de futuros gobiernos. Por otro lado, están quienes creen que la constitución debe abordar estos aspectos de forma mínima, estableciendo ciertos lineamientos y dejando que sean los gobiernos y legisladores futuros quienes deban definir el modelo de desarrollo de acuerdo a las mayorías que existan en cada ciclo. ¿Debe una constitución imponer un orden económico o modelo de desarrollo como lo hace la actual? ¿Cómo se pondera la búsqueda de sustentabilidad en el largo plazo con los ciclos democráticos? Yo me la jugaría a decir que la constitución debe permitir a los gobiernos democráticamente electos tenerla posibilidad de definir sus políticas según sus prioridades e ideales, mientras que, al mismo tiempo, debe definir ciertas reglas y límites que orienten estas políticas en algunos puntos y consensos básicos. El debate quedará abierto.

De esta manera, habrá que ver de qué forma quedará o no incluido el modelo de desarrollo en la nueva constitución. Ciertas candidaturas conservadoras han propuesto, por ejemplo, establecer el “derecho al crecimiento económico” (solo imaginémonos qué pasaría ante una crisis mundial y la deuda que habría que adquirir o el dinero que tocaría imprimir para asegurar esto), entendido como la obligación del Estado a impulsar el crecimiento del país a través de sus políticas, mientras que las candidaturas del mundo progresista han puesto énfasis en el concepto de desarrollo, debiendo ser este inclusivo y sostenible, buscando que las acciones del Estado vayan en dicha dirección. Si bien puede sonar un tanto superfluo, qué palabra ganará esta discusión, o si ambas o ninguna quedan establecidas en la constitución, será fundamental para las posibilidades y obligaciones de futuros gobiernos. Incluso nos podríamos encontrar con grandes contradicciones que deberán ser resueltas por futuros congresos u otras instancias de interpretación.

Considerando lo anterior, y dentro de las ideas que podrían entrar a la nueva constitución sobre el modelo de desarrollo o las normas que lo rijan, está el rol que jugará el Estado en el desarrollo del país. Por un lado, están quienes desean mantener la normativa existente en la actual constitución, prohibiéndole al Estado participar en el sector productivo, salvo en ciertas excepciones. Fuerzas de la derecha han propuesto relajar esta prohibición, exigiendo que las empresas del Estado deban competir en igualdad de condiciones con las empresas privadas. Por otro lado, desde la izquierda y los sectores progresistas se ha planteado la importancia de permitirle al Estado entrar en sectores productivos, especialmente en los servicios básicos y sectores estratégicos, para así asegurar que la prestación de estos no este condicionada a los intereses y vaivenes del mercado. Las nociones de Estado emprendedor, Estado empresario y Estado subsidiario (o ausente) se verán las caras en esta discusión que estará color de hormiga.

Otros debates a considerar

Sobre la libre iniciativa económica y la libertad para emprender, la discusión está principalmente en los límites (o falta de estos) que tendrán quienes deseen emprender. Por un lado, las ideas más cercanas a las ideas de libre mercado buscan la mayor libertad posible en el tema, con contadas y limitadas restricciones, mientras las fuerzas progresistas plantean ciertos lineamientos a la libre iniciativa económica, como por ejemplo la creación de trabajo digno o ciertas consideraciones ecológicas. Por otro lado, la constitución podría plantear la prohibición de la existencia de monopolios y oligopolios, obligando al Estado a intervenir y regular ante la mera presencia de estos.

Otros puntos que probablemente generarán debate tendrán relación con la estructura tributaria del país. La discusión podrá tomar diversas aristas y aspectos. Uno de ellos tiene relación con la descentralización del país. Una pregunta es si las regiones podrán establecer impuestos específicos en sus territorios o si estos se mantendrán en el ámbito nacional. Por otra parte, y dentro del mismo punto, está la discusión sobre cómo se distribuirá la recaudación de impuestos regionales (en caso de existir) y nacionales, ya sea quedándose en la misma región, desde el gobierno central o alguna solución mixta.

Junto a lo anterior, la discusión sobre el sistema tributario deberá definir qué lineamientos y límites le pondrán al mismo. Es aquí en donde la elección de palabras será fundamental y cada palabra podrá generar importantes diferencias en las posibilidades futuras. Por una parte, están quienes plantean que el sistema tributario debe ser justo y proporcional, por otra, están quienes plantean que el sistema tributario debe ser progresivo. Otros componentes del sistema tributario que se han mencionado incluyen la eficiencia, la no arbitrariedad y la generalidad. Dependiendo de la discusión, el orden de las palabras puede ser muy importante. Por ejemplo, si la eficiencia es considerada más importante que la progresividad, impuestos como el IVA serán preferidos a un impuesto progresivo a la renta. Por el contrario, si la progresividad y equidad es preferible, será al revés. Finalmente, también está la discusión si la constitución incluirá en los lineamientos del sistema tributario el rol que estos deben tener en la innovación, la creación de empleos y en la protección del medio ambiente. Toda esta discusión será muy minuciosa y compleja y será muy interesante de seguir con atención.

            Un aspecto que tampoco podemos dejar de considerar es el rol que tendrá la propiedad privada, y no, no estamos hablando de si vas a poder tener un cepillo de dientes propio, sino de cómo se abordará la propiedad de los medios de producción, de las tierras, de los recursos naturales y de otros “bienes” relevantes para el país. También se deberá analizar cuáles serán los límites de la propiedad privada en la nueva constitución. Es poco probable que una nueva constitución mantenga la extrema protección a la propiedad privada de la actual, pero sí habrán matices en las que se manejará la discusión. La mayor pregunta será en relación a qué excepciones y en qué casos la propiedad privada no será superior a otros derechos, ya sea en lo económico, social o medioambiental, estableciendo una jerarquía clara cuando estos derechos entren en conflicto.

A modo de cierre (por ahora)

            Considerando lo anterior, se espera que la discusión constitucional vaya mucho más allá de los clivajes generados en el plebiscito de octubre 2020. Mientras las fuerzas que promovieron el rechazo van unidas, en sus listas también van personas de la derecha y centroderecha que promovieron la opción del apruebo. Por su parte, los partidos que se plegaron por completo por el apruebo no pudieron llegar a acuerdos para ir en conjunto y verán una parte de sus votos diluirse por esta dispersión. Es de esperarse que las mayorías en la convención constitucional se construyan por temas, teniendo en algunos aspectos mayorías desde un extremo hacia el centro, mientras que en otros se podrán dar mayorías desde el centro abriéndose hacia la centro derecha y centro izquierda.

            En una próxima entrega analizaremos algunas oportunidades que abre el proceso constituyente para abordar, entre otros, demandas de los movimientos feministas, aspectos ecológicos, participación ciudadana y reconocimiento a los saberes ancestrales de los pueblos originarios, además de algunos desafíos en términos de lo que será el trabajo y los acuerdos en la convención constitucional. En Latinoamérica, Chile es conocido por la innovación y sus poderosas mineras, sin embargo, queda la pregunta, ¿será Chile también capaz de innovar en materia de constitución?